World Bank and IMF change the style, not the content

Why there are still reasons for fighting the international financial institutions

Iolanda Fresnillo

October 2010

Published in ODG Blog, CADTM, CanalSolidario, Rebelion, El Economista de Cuba


From 26 to 28 September 2000 tens of thousands of activists took to the streets of Prague. The International Monetary Fund (IMF) and the World Bank were holding their annual assembly in the Czech capital, and they were the target of the criticisms of a growing social alter-globalization movement. “This model of global capitalism is underpinned by the policies of the Bank and the IMF and other like the World Trade Organization (WTO), which are the main causes of the ongoing problems of the world, as they lead to the destruction of the environment and increase the economic and social inequalities of the majority of the population”, declared the Global Resistance Movement manifesto in 2000. On that occasion the Bank and the IMF were forced to bring their 55th annual meeting to a hasty close given the size and virulence of the mobilizations in the street.
Between 8 and 10 October 2010 the 65th annual meeting of the Bank and the IMF was held in Washington DC. A decade later, with just a few hundred people protesting in the street, the two institutions continue to impose their vision of the economy and development on the whole world with renewed vigour. Have they changed so much that we in the social movements have stopped mobilizing against their policies? What are the Bretton Woods twins up to these days?
Historic reforms, really?
One of the most frequently repeated criticisms of the World Bank and the IMF is the lack of democracy at the heart of the two institutions. The right to vote in both of them is distributed according to the weight of each country in the world economy, which sets the contributions in the form of quotas. In recent years the obvious imbalance in the share-out of quotas, and therefore of votes, has become the focus of debate within the Bank and the IMF themselves in the face of the clamour of the emerging countries for a review of the system. Although the most impoverished countries on the planet and the organizations of civil society have been protesting about that imbalance in decision-making power for decades it was not until countries like China, Brazil or South Korea demanded their slice of the cake that the Bank and the IMF took such criticism seriously.
For years, on the occasion of the annual or spring meetings, demands, arguments and statements about the Bank and IMF quotas have been constantly reiterated. In 2008 agreements were reached in both institutions to review the quota system, but it was not until this year that the long trumpeted reform was closed. In April, at the spring meetings, the review of quotas in the Bank was closed and on 23 October, at the meeting of G20 finance ministers held in South Korea two weeks after the annual meetings of the Bank and the IMF, the agreement on the new share-out of the Fund cake arrived. The director of the IMF at the time, Dominique Strauss-Kahn, described the G20 agreement as a “historic commitment” which will make the Fund a “more effective, credible and legitimate” institution.
However, the “historic” reform conceals a reality which has changed very little. The principle on which the quota system is based remains intact. The cake is shared out according to the economic (and political) power of each country. And so the European Union has had to yield 6% of quotas so that “the fast growing emerging economies have a stronger voice in the Fund”. And so the reform has in effect given more power to countries like China, India or Brazil. The reform of World Bank quotas agreed in April follows the same line, giving more power to the emerging economies. With the reform the United States keeps the power to veto in both institutions, as does the European Union (in the event of voting as a block, since the EU countries do not have a single seat in either the IMF or the Bank). In the World Bank, for example, the countries with high income still take 61% of the votes; the ones with medium income up to 35%, whilst the low income countries are left with just 4.46%. At the IMF the same pattern is repeated, giving more power to those who have increased their clout in the world economy, and maintaining the marginal quotas of the most impoverished countries. For Strauss-Kahn, however, the reform “puts an end to the argument about the legitimacy of the Fund, which has gone on for years, almost decades“.
Although it is true that the new share-out of quotas recognises the growing weight in the world economy of the emerging economies, it in no way addresses the problems of lack of legitimacy and democracy of the Bank and the IMF. The institutions are left with deeply unbalanced internal structures insofar as they continue to sideline the countries which are the main victims of their policies.
The crisis as opportunity
For many of us, the lack of legitimacy of the IMF and the Bank is not only due to the deeply antidemocratic structure of the institutions, but most of all to the policies they have imposed on the world for over half a century. As we stated a decade ago on the streets of Prague, the Bank and the IMF “have provided the necessary means for transnational companies, banks and financial institutions to continue to pillage the resources of the periphery and lay the burden of the debt on the most impoverished“. It is this alliance between the International Financial Institutions (IFI), the transnational companies and financial capital that has steered the adjustment policies which the IFIs continue to impose. The obvious failure, from the point of view of the welfare of the nations, of the policies dictated by the IMF or the projects designed by the Bank has never been acknowledged by the institutions or their main shareholders.
Far from acknowledging their failures and correcting their mistakes they continue to “recommend” the same liberalization and adjustment measures, financing the construction of megaprojects at the service of the big companies or generating illegitimate external debt. They have refused to see in the financial and economic crisis the proof of their failure; quite the opposite. Both institutions are brought strengthened by it. Both institutions have been given capital increases or more available funds. In April 2009 the G20 appointed the IMF the central vehicle for overcoming the crisis and trebled its lending capacity, from 250 billion dollars to 750 billion. According to Jubilee USA, “by 2014 the Fund’s capacity for lending to low income countries will be 10 times greater than what it had before the crisis“.
The new funds should theoretically be earmarked for dealing with the crisis and its impacts, but paradoxically they come with the usual conditions, measures such as the liberalization of the financial and banking sector or the imposition of limits on social spending and public deficit. Several reports from social organizations show how the loans the IMF has granted to cope with the crisis have conditions in the purest Washington Consensus style. A study done by the European network Eurodad on the post-crisis loans granted to 10 impoverished countries reveals the existence of conditions to cut or freeze wages, reduce the deficit and cut back social spending or pass on the increases in the price of petrol and food to the people in the form of indirect taxes and price rises.
New forms, new topics, new countries … the usual interests
But let us be under no illusions, not everything is the same as it was ten years ago at the Bank and the IMF. The World Bank, for example, has been coming into line with the new times, broadening its field of action, adapting its discourse to the new tendencies and renewing its strategies.

 

So, for example, it has placed itself as a key player in the management of funds to meet the challenges of climate change. Despite the opposition of a large part of civil society, the World Bank is already administering up to twelve carbon market funds, with a value of over 2.5 billion dollars, and a large number of investment funds related to climate change (clean technology, renewable energy, forests, clean development mechanisms). Of the 30 billion dollars climate funding committed by the rich countries at the Copenhagen summit in December 2009, about 8 billion have been made effective. Of those 42% have been channelled through the World Bank, and a good part of them will be applied in form of loans.

 

The World Bank’s interest in the fight against climate change responds basically to its interest in laying its hands on this new financing cake. Proof of that is that in recent years it has continued to finance projects that contribute to that climate change. So, according to Jubilee South, between 1992 and 2004 it approved over 11 billion dollars in loans for over 120 fossil fuel projects, which represent 20% of current global emissions. Between 2007 and 2008 alone the Bank financed an additional 7.3 billion dollars in fossil fuel projects, and only 5.3 billion for renewable energies and energy efficiency.
The World Bank is not only adapting to the new times by putting on green make-up; it is leading a process of transformation of finances for development in which the private sector will be the dominant force. In effect, the Bank has gradually strengthened the International Financial Corporation (IFC). This organism, which belongs to the World Bank Group, was created in 1956 to promote investment in the private sector in Global South countries, providing technical assistance and taking part in the funding of private or public-private initiatives. The IFC budget has quintupled since 2002, with over 18 billion dollars committed this year. It leaves in the hands of financial intermediaries (banks, investment funds, risk capital funds) nearly half its loans, intermediaries that have dubious experience or interest in promoting sustainable development. Therefore, through the CFI the World Bank is rewarding the main sector responsible for the financial and economic crisis we are living today.
The principle the IFC acts under is the promotion of private investment, of whatever kind, provided it is economically viable. Priority is given to commercial and financial criteria rather than social or environmental ones when it comes to choosing the projects for investment or support. A large part of the resources end up going to big infrastructure projects and the main beneficiaries are the transnational companies of the rich countries. Around two thirds of the companies that have received the support of the IFC in recent years have been OECD countries. Moreover, the IFC has been denounced by civil society organizations for supporting companies that operate or have their headquarters in tax havens, thus fostering capital flight from the countries of the South. It has also been denounced for the lack of control, assessment, transparency and civil society participation mechanisms.
In short the World Bank, and specifically the IFC, is promoting a private turn in development finance. A model that is being imposed all over, as in Spain, where mechanisms of support for the private sector are created and strengthened, among them the new Fund for the Internationalization of Spanish Companies (FIEM). A model that raises private companies to the category of development agents, without taking account of the negative impacts their actions may have on the welfare of the people and the defence of human rights, both in the case of the FIEM and the new Promotion for Development Fund (FONPRODE).
Lastly, and this will come as no surprise to anybody, the IFIs are crossing boundaries which years ago looked impenetrable. The IMF is a key player in the definition of the adjustment policies which the Spanish, Greek or Irish governments are applying, just as they did with Argentina or the Democratic Republic of Congo, among many other countries in the Global South, years ago. The boundary between North and South, between developed and impoverished countries, disappears when it is a matter of defending the interests of capital. The line separating public and private is blurred when those same interests have to be secured.
As stated in the mobilizations in Prague in 2000, “the links between the IMF, the Bank, the WTO and the transnational corporations seek to maximize private profits and limit the power of people to protect the environment, to determine their economic model and guarantee human rights“. Now, just as a decade ago, there are still reasons for opposing the policies and even the existence of institutions such as the World Bank and the IMF. The style changes but not the content.

 

¿Quién se queda las llaves de la caja? El Banco Mundial tras los fondos del clima

Iolanda Fresnillo Sallan. Observatorio de la deuda en la Globalización[1].

Las negociaciones sobre como afrontar el Cambio Climático tienen múltiples aristas y recovecos. Una de las cuestiones que han hecho correr ya ríos de tinta es el baile de cifras sobre los fondos que serán necesarios para hacer frente al Cambio Climático, así como las discusiones sobre quién debe aportar esos recursos. Pero tras las demandas y promesas de recursos para adaptación y mitigación, se esconde también una encarnizada lucha para definir quién debe ser el que gestione los fondos del clima.  El Banco Mundial, a pesar de su pobre historia en la defensa del medioambiente, es en estos momentos una de las instituciones mejor posicionadas para hacerse con las llaves de la caja. ¿Qué implicaciones tiene poner al Banco Mundial al frente de las finanzas del Cambio Climático? ¿Existen candidatos alternativos?

Un importante botín en juego

Que el Cambio Climático supondrá un importante coste económico tanto para los países más industrializados como, sobre todo, para aquellos más empobrecidos, no debería ser ninguna novedad para nadie. Los países más contaminantes deberán afrontar por si mismos dichos costes. Sin embargo, las diferentes actuaciones necesarias para que los países menos contaminantes puedan tomar medidas de reducción de las emisiones (mitigación), como para que puedan adaptarse a los cambios necesarios producidos por el cambio climático (adaptación), requieren una importante transferencia de recursos desde los países más industrializados (y contaminantes) a los países más empobrecidos (y menos contaminantes). El tamaño de esos fondos y las vías y mecanismos por los que se producirá dicha transferencia está aún en discusión.

Los costes de adaptación varían desde los 40 mil millones de dólares que calcula el Banco Mundial se necesitaran en 2020, hasta los 86 mil millones anuales que calcula el PNUD para 2015. Los costes de mitigación se calculan entre los 100 mil y los 200 mil millones de las estimaciones más conservadoras, a los 400 mil millones del G77 (equivalente al 1% del PNB de los países industrializados en 2020). En cualquier caso, los acuerdos sobre Cambio Cimático pueden dar lugar “a la mayor transferencia de dinero del Norte global al Sur global de la historia, empequeñeciendo las cantidades de ayuda al desarrollo que reciben actualmente los países en desarrollo”. El flujo de recursos no será tan sólo para los países del Sur, sinó también para el sector privado. El tamaño del pastel es suficientemente grande como para que la industria esté interesada y envíe a sus lobbistas a Copenhague a centenares. Según la International Energy Agency, las inversiones necesarias en tecnología de bajo consumo de carbono para limitar las emisiones pueden abrir la puerta a un negocio de más de 10 billones de dólares en 2030, y los mercados de carbono pueden llegar a generar también billones de dólares al año de beneficio.

¿Quién pone los fondos sobre la mesa?

Pero ¿de dónde salen los recursos necesarios para financiar dichas inversiones? Es clave tener en cuenta que las propuestas en la mesa de negociaciones parten del principio de que no todos estos recursos serán dispuestos por las instituciones públicas. La propuesta de la Unión Europea, de llegar a 100 mil millones de euros anuales en 2020, implica que más de la mitad de dichos fondos deben surgir de la iniciativa privada y los mercados de carbono, mientras que las instituciones públicas deben aportar tan sólo entre el 20 y el 50 % de los fondos. Esta propuesta dejaría buena parte de la responsabilidad en manos de la voluntariedad de las empresas y de los resultados que estas vayan obteniendo de dichos mercados.

Para los países emergentes y empobrecidos, y para buena parte de la sociedad civil, no se debería dejar en manos del mercado y del sector privado el futuro del planeta.

Para la sociedad civil, dichas propuestas no resultan efectivas en términos de reducción de emisiones, no aseguran los fondos necesarios para mitigación y adaptación, y significarían dejar el futuro del planeta en manos de un sector altamente inestable y especulativo. Para las más de 300 organizaciones de todo el mundo que han firmado el manifiesto “Hacia un Fondo del Clima Global”, la financiación de los países desarrollados para adaptación y mitigación en los países en desarrollo debe ser “pública, substancial, obligatoria y automática”.

Otra cuestión clave a tener en cuenta es la forma como se ofrecen los fondos. Más allá de las dudas y los peligros de los mecanismos de compensación o del riesgo de que los mercados de carbono se conviertan en el refugio de capitales especulativos, existen también temores sobre la forma que adoptan y adoptaran los fondos públicos. En primer lugar hay que tener en cuenta si los recursos se ofrecerán a los países del Sur en forma de donaciones, o por el contrario se tratará de fondos reembolsables, es decir, créditos que generaran deuda en estos países. En este último caso, se trataría sin duda de deudas ilegítimas, generadas para afrontar unos impactos, los del cambio climático, cuya principal responsabilidad recae en los países del Norte. Endeudar a los países del Sur para que puedan hacer frente a una problemática generada desde el Norte no parece la forma más generosa de hacer frente a las responsabilidades de los países más contaminantes. Dichos créditos no son tan sólo un peligro en el futuro, sino una realidad, pues el Banco Mundial ha empezado ya a atorgar créditos para la lucha contra el Cambio Climático a países como Marruecos, Sudáfrica o Egipto.

Es importante recordar aquí que no se trata de “ayudar” al Sur a afrontar los retos del Cambio Climático, sino de asumir las responsabilidades diferenciadas de los países industrializados, y ofrecer “compensaciones” por los impactos producidos más allá de sus fronteras. Según los argumentos de los países menos contaminantes y los economistas ecológicos, dichas compensaciones pueden considerarse como el pago de una deuda climática, o deuda ecológica, adquirida por los países más industrializados a lo largo de la historia y en el presente. Estos fondos deberían ser, además, adicionales a los compromisos de Ayuda Oficial al Desarrollo realizados por los países de la OCDE.

En último lugar, habrá que prestar atención también a las condiciones que puedan venir con los fondos. Si bien es posible que los recursos se den en forma de transferencia de tecnología, dicha transferencia debería basarse en el libre intercambio del conocimiento, y no en un sistema de propiedad intelectual que mercantiliza dicho conocimiento. Los recursos deberían ofrecerse desligados de intereses económicos, comerciales y geopolíticos, libres de “condicionalidades” de política económica y otras.

¿Quién gestiona estos fondos?

A la espera de un acuerdo post-Kyoto que defina la “arquitectura financiara” del cambio climático, los últimos años han surgido diferentes iniciativas piloto con el objetivo de hacer frente a la necesidad de fondos y tecnología por parte de los países empobrecidos para financiar proyectos de adaptación y mitigación. Aunque no es exhaustiva, la siguiente tabla resume algunos de los mecanismos de financiación para Cambio Climático más importantes a nivel multilateral y bilateral.

FONDOS MULTILATERALES  
Nombre del Fondo Administrado por
Adaptation Fund Adaptation Fund Board, Kyoto Protocol
Clean Energy Investment Framework Banco Africano de Desarrollo
Congo Basin Forest Fund Banco Africano de Desarrollo
Strategic Priority on Adaptation Fondo para el Medio Ambiente Mundial (Global Environmental Facility – implementado por BM, PNUD y PNUMA)
Special Climate Change Fund Fondo para el Medio Ambiente Mundial
Least Developed Countries Fund Fondo para el Medio Ambiente Mundial
GEF Trust Fund – Climate Change focal area Fondo para el Medio Ambiente Mundial
MDG Fund – Environment and Climate Change PNUD
UN-REDD Programme PNUD
Climate Investment Funds Banco Mundial
Strategic Climate Fund Banco Mundial
Clean Technology Fund Banco Mundial
Pilot Program for Climate Resilience Banco Mundial
Scaling-Up Renewable Energy Program Banco Mundial
Forest Carbon Partnership Facility Banco Mundial
Forest Investment Program Banco Mundial
INICIATIVAS BILATERALES  
Cool Earth Partnership Japon
Environmental Transformation Fund Reino Unido
Global Climate Change Alliance Comisión Europea
International Climate Initiative Alemania
International Forest Carbon Initiative Australia

Fuente: Financing Climate Change Adaptation and Mitigation in Africa: Key Issues and Options for Policy-Makers and Negotiators. United Nations Economic Commission for Africa, OECD y African Partnership Forum. Mayo 2009

Hasta el momento, casi todas las iniciativas dependen de contribuciones voluntarias, y los fondos desembolsados han sido claramente insuficientes. De todos ellos destaca el Fondo para el Medio Ambiente Mundial (Global Environmental Facility – GEF), establecido en 1991 por el Banco Mundial como un programa piloto para asistir a la protección global del medioambiente y promover el desarrollo sostenible. En 1994 el GEF fue trasladado fuera del Banco Mundial, pero esta institución permaneció como fondo fiduciario y como la institución que gestiona los servicios administrativos, así como una de las tres instituciones que implementan los fondos, juntamente con el Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) y el Programa de Naciones Unidas para el Medio Ambiente (PNUMA). Actualmente el GEF la única entidad operativa para gestionar los fondos del UNFCC.

El papel del Banco Mundial en las finanzas del clima

 

Desde hace unos años el Banco Mundial se ha ido posicionando como una institución clave en las finanzas del clima. Estados Unidos ha presentado ésta última semana, de cara a la Cumbre de Copenhague, una propuesta firme para que sea el Banco Mundial el que gestione el principal Fondo del Clima para países empobrecidos. Pero el Banco Mundial se ha avanzado a las propuestas de su principal accionista y ha puesto ya en marcha su maquinaria verde en diferentes frentes.

En primer lugar el Banco puede ser utilizado como fiduciario para los fondos del clima, como hace en el caso de los Fondos de Adaptación de Naciones Unidas (AF). El Banco tiene en sus arcas el dinero de dicho fondo y gestiona y desembolsa los fondos según las reglas que prescribe la junta del AF, ante la cual el Banco es responsable.

En segundo lugar el Banco puede ser utilizado como secretariado para los fondos del clima, como hace en el caso de los Fondos de Inversión del Clima (Climate Investment Funds, CIF). Los CIF son gestionados por el Banco Mundial e implementados juntamente con otros Bancos regionales de Desarrollo (el Banco Africano de Desarrollo, el Banco Asiático de Desarrollo, el Banco Interamericano de Desarrollo, y el Banco Europeo para la Reconstrucción y el Desarrollo). Fueron establecidos en 2008 con una aportación inicial de los donantes del Banco de más de 6 mil millones de dólares. Los dos principales fondos de inversión dentro de los CIF son los Strategic Climate Fund (SCF) y el Clean Technology Fund (CTF). Cualquier proyecto financiado a través de los CIF pasa por las políticas operacionales del Banco y éste tiene funciones como hacer recomendaciones sobre los objetivos, criterios y prioridades de los programas y financiación.

En tercer lugar, el Banco puede ser utilizado como agencia implementadora de los fondos de Naciones Unidas, como el caso de los GEF. En 2008 los fondos distribuidos por los GEF fueron de 280 millones de dólares, significantemente inferiores a los fondos de que dispone el Banco  en el marco de otros mecanismos. En este sentido el Banco suele incluir los GEF como un componente de los proyectos “medioambientales”, convirtiendo así los GEF como la parte medioambientalmente responsable de proyectos energéticos u otros no directamente vinculados con la mitigación o adaptación al cambio climático.

Finalmente, el Banco ofrece financiación directa para proyectos adaptación y mitigación a través de sus diferentes ventanas de crédito: créditos en condiciones del mercado para los países de renta media y media baja a través del Banco Internacional de Reconstrucción y Fomento (BIRF), créditos en condiciones concesionales a países de renta baja a través de la Asociación Internacional de Fomento (AIF), o financiación al sector privado a través de la Corporación Financiera Internacional (IFC).

Pero más allá de los fondos vinculados con el cambio climático y la financiación de proyectos “medioambientales”, el Banco tiene una larga historia, y un importante presente, en financiación de proyectos con alto impacto ambiental y en el cambio climático, lo que pone en duda su coherencia de políticas. El banco parece sufrir lo que algunas organizaciones de la sociedad civil han llamado “adicción por los combustibles fósiles”. Entre 2007 y 2009 la media anual de crédito para proyectos de combustibles fósiles fue de 2.200 millones de dólares, comparado con los 780 millones de dólares para proyectos en renovables. En 2009, las inversiones del Banco Mundial en combustibles fósiles permanecieron altas, llegando a los 1.900 millones de dólares.

Por un Fondo Global del Clima

¿Por qué el Banco Mundial no es la mejor opción para gestionar los fondos del clima? Más allá de las cuestiones de coherencia ya expuestas, el Banco Mundial padece una grave crisis de legitimidad, y un evidente problema de representatividad y gobernabilidad para poder garantizar una gestión de los fondos del clima desligada de intereses de los donantes, equitativa y justa. Los sucesivos anuncios de reformas del sistema de votación y gobernanza en el Banco, no han sido más que cortinas de humo ante el aún desigual sistema de repartición de votos de sus órganos de decisión. Si bien en las últimas cumbres del G20 se ha resaltado la revisión de este sistema, hay que tener en cuenta que lo único que ha cambiado es que los países emergentes tienen algo más de representatividad, mientras que los más empobrecidos siguen en una grave situación de infrarepresentación.

Mientras Estados Unidos, apoyado por Japón, presionan para que sea el Banco Mundial el que salga ganador en esta pugna sobre quién dirige la arquitectura financiera del clima, la Unión Europea no lo ve claro, y los países del G77 se oponen frontalmente a esta opción. Ante todo ello la sociedad civil ha lanzado la propuesta por un Fondo Global del Clima, en un manifiesto apoyado ya por más de 300 organizaciones de todo el mundo. Dicho fondo se basaría en los siguientes principios:

  • Reconocimiento de la responsabilidad histórica y la deuda climática
  • Financiación pública sustancial, obligatoria y automática de los países desarrollados
  • Gobernanza representativa
  • Reforzar la capacidad de las comunidades afectadas y de la sociedad civil para empoderarse
  • Compartir conocimiento y experiencia
  • Acceso para aquellos más amenazados
  • Defender la soberanía y el derecho a la autodeterminación de los países y los pueblos del Sur.

Habrá que esperar, probablemente al post-Copenhague, para ver qué arquitectura financiera se acuerda para gestionar los fondos del clima y quién se queda las llaves de la caja.


[1] Más información en www.odg.cat. Correo de contacto: iolanda.fresnillo@odg.cat

 

Referencias:

– Bretton Woods project – Don’t Bank on it! Challenging the World Bank’s role in future climate finance http://www.brettonwoodsproject.org/art-565737

– United Nations Climate Change Conference – http://en.cop15.dk/

– World Bank – http://beta.worldbank.org/climatechange/

– Global Environment Facility – http://www.gefweb.org/

– Hacia un fondo global contra el cambio climático –  http://www.choike.org/campaigns/camp.php?3#spanish