Iolanda Fresnillo. Observatorio de la Deuda en la Globalización.

29 de junio de 2011. Una versión más corta de este artículo fue publicado en CanalSolidario.

Se prevén tiempos difíciles para la cooperación y los movimientos de solidaridad internacional. La crisis económica ofrece, a aquellos que ven los compromisos en cooperación internacional como una imposición heredada de tiempos pasados, la oportunidad para desmantelar el trabajo realizado durante las últimas dos décadas de avances. Nos enfrentamos pues a momentos de cambios profundos en las políticas públicas de cooperación internacional, de los que los recortes presupuestarios son el aspecto más visible.

El gobierno español aprobó el pasado 4 de marzo el Plan Anual de Cooperación Internacional (PACI) para 2001 con un recorte de más de 1.000 millones de euros respecto a 2010[i]. El recorte previsto en los presupuestos de la Generalitat de Catalunya para 2011 es de 27 millones de euros, con una reducción del 55% respecto al presupuesto de 2010[ii]. Este recorte deja la AOD catalana en 22 millones de euros, a niveles inferiores a los del año 2002[iii]. Son recortes que se repiten en otros Comunidades Autónomas y ayuntamientos. Recortes a menudo superiores, como en el caso catalán, a los que se dan en otras partidas del presupuesto.
Sin embargo el paso atrás no se da sólo en términos cuantitativos, sino también se empiezan a dar pasos en dirección contraria a la de un paradigma para una cooperación transformadora, que parecía ya generalmente aceptado. En este proceso destacamos un factor que será clave en el futuro: el creciente papel de la empresa privada en las políticas públicas de cooperación. Así pues, las políticas de cooperación internacional no sólo dispondrán de menos recursos económicos, sino que están bajo un proceso de transformación en el que el sector privado canalizará y / o recibirá una parte cada vez mayor de estos escasos recursos, en detrimento, entre otros, los recursos gestionados por las ONGs o directamente por las comunidades en el Sur.
En este artículo queremos analizar esta tendencia a partir de uno de los instrumentos que están llamados a ser clave en el futuro de la política de cooperación española. La aprobación del Fondo para el Desarrollo (FONPRODE) el pasado 22 de octubre de 2010 es la confirmación de la apuesta de la administración española por la cooperación financiera como herramienta y por el sector privado como actor clave en las políticas de cooperación internacional.
Coronando el sector privado en la carrera por el desarrollo
Si bien en los últimos tiempos hemos visto como desde diferentes administraciones se están dando pasos para otorgar a la empresa privada un papel cada vez más relevante en las políticas de cooperación, es necesario recordar que el sector privado hace décadas que participa de estas políticas. A través de la ayuda ligada, de las conversiones de deuda por inversiones privadas o de las políticas de los bancos multilaterales de desarrollo como el Banco Mundial, la empresa privada había jugado un importante papel en la ejecución de proyectos de desarrollo. Además, desde hace décadas existen agencias públicas que, bajo el discurso de la promoción del desarrollo, daban apoyo al sector privado, como puede ser el caso de la Corporación Financiera Internacional del Banco Mundial o de COFIDES en el caso español[iv]. Así, las empresas privadas han sido beneficiándose de la gestión de recursos de la cooperación internacional durante décadas.
A pesar de no tratarse, pues, de una novedad, en los últimos años ha habido una transformación fundamental, ya que el sector privado ha pasado de ser un mero implementador a ser presentado como actor clave, promotor del desarrollo.
Uno de los argumentos principales sería que, mientras las políticas de cooperación desplegadas hasta ahora han centrado su mirada en la promoción de servicios sociales, no han prestado suficiente atención al crecimiento económico de los países destinatarios de los fondos. El sector privado se presenta como único capaz de promover este crecimiento económico y, en consecuencia, como imprescindible para la promoción del desarrollo. Se vincula de forma directa y acrítica crecimiento económico y desarrollo, aunque el primero no ha sido nunca garantía del segundo.
En este sentido, el Plan Director de la Cooperación Española (2009-2012) considera fundamental integrar el sector privado empresarial en el sistema de cooperación “por su potencial como actor de desarrollo”[v]. La nueva convocatoria de la Agencia Española de Cooperación Internacional al Desarrollo (AECID) para la cooperación empresarial afirma a su vez que “se ha constatado que para el progreso de los países no basta con los recursos e instrumentos tradicionales de la Ayuda Oficial al Desarrollo (AOD) utilizados hasta ahora. De hecho, los flujos financieros privados con los países en desarrollo-para la financiación, el comercio y la inversión-alcanzan valores muy por encima de la AOD. Esto ha llevado a considerar la importancia del crecimiento económico y el capital privado como aspectos clave para la reducción de la pobreza y la mejora de las condiciones vida de los más desfavorecidos. En este contexto, el sector privado puede contribuir a la creación de empleo decente y la expansión de oportunidades de negocio, y por tanto a un incremento de recursos fiscales, lo que podría tener efectos positivos sobre otros ámbitos sociales como la salud o la educación (…) el potencial de las empresas también es indudable que se refiere a la transferencia de conocimientos y tecnología, favoreciendo la capacitación y el fortalecimiento de capacidades a nivel local, así como en todo lo referente a las buenas prácticas de gestión y en la orientación de ésta a la obtención de resultados”[vi].
La crisis económica ha llevado a un importante refuerzo de diversas iniciativas en este sentido. Por un lado, la reducción cada vez más importante de los presupuestos públicos de cooperación ha llevado a algunas administraciones a apuntar la empresa privada como una posible fuente para paliar la escasez de recursos. Pero a la vez, en el marco de la crisis, administraciones y académicos apuntan también a la necesidad de apoyar los procesos de internacionalización de la empresa catalana y española para que ésta pueda acceder a nuevos mercados y así suplir la falta de demanda en los mercados locales.
Es en este ámbito donde se plantea que, dando un papel más relevante a la empresa como agente de cooperación, no sólo gana la cooperación (en recursos y capacidades empresariales) sino también la empresa (en mercados y oportunidades de negocio). Este argumento está en línea con aquellos que defienden el modelo de capitalismo inclusivo que proponen las teorías de la base de la pirámide. Se promueve la expansión de las actividades empresariales hacia un nuevo nicho de mercado de 4.000 millones de pobres, ofreciéndoles la posibilidad de entrar en la sociedad de consumo. Se trata de promover negocios rentables que sirven a los pobres. Para Coimbatore Krishnarao Prahalad, uno de los pioneros en las teorías de la base de la pirámide, “los pobres no quieren caridad, quieren ser jugadores activos en la economía de mercado”[vii]. Se argumenta que se promueve una relación mutuamente beneficiosa entre empresas y personas excluidas. Se promueve el desarrollo a la vez que se hace negocio.
Finalmente, se une a estos argumentos el que muestra el trabajo de las ONGs como poco eficiente. Ante la falta de eficiencia y visibilidad de los resultados del trabajo realizado por las organizaciones de la sociedad civil sin ánimo de lucro, se presenta la empresa como un agente altamente profesional, experto en su ámbito y, por tanto, más eficiente.
En este marco se fomentan mecanismos como los Partenariados Público-Privados y se abren convocatorias de subvenciones para que las empresas realicen proyectos de cooperación empresariales[viii]. Y es también en este marco donde debemos siutar el nuevo Fondo de Promoción del Desarrollo (FONPRODE).
FONPRODE: un nuevo rumbo para la cooperación financiera
El proceso de reforma del Fondo de Ayuda al Desarrollo (FAD) ha dado lugar a la creación de dos nuevos instrumentos: el Fondo de Internacionalización de la Empresa Española (FIEM) que, sin contabilizar como AOD, está ligado a la compra de bienes y servicios españoles, y el FONPRODE, un fondo de cooperación financiera, que contabiliza como AOD y, a priori, está totalmente desligado de intereses comerciales españoles[ix].
El FONPRODE, que será gestionado por una Oficina creada para este propósito en la AECID, sustituye lo que era el FAD Cooperación (desligado de intereses comerciales) parte del FIDE (Fondo para Instituciones Financieras Internacionales y Gestión de Deuda Externa) y el Fondo de Microcréditos. Una vez aprobado el reglamento del Fondo[x], es previsible que éste se ponga en marcha de forma inmediata. En los Presupuestos del Estado de 2011 se han asignado hasta 945 millones de euros para FONPRODE, que supone un 22% de toda la AOD prevista en 2011, lo que da una idea de la importancia del nuevo fondo.
Si bien FONPRODE está a priori dedicado “exclusivamente a erradicar la pobreza, reducir las desigualdades e inequidades sociales entre personas y comunidades, así como promover la igualdad de género, la defensa de los derechos humanos y el desarrollo humano y sostenible de los países empobrecidos”[xi], los instrumentos que se prevén y su funcionalidad no parecen los más adecuados para alcanzar estos objetivos. De hecho, una de sus principales características es la gran diversidad de instrumentos que prevé, de financiación directa e indirecto (a través de intermediarios financieros), reembolsable y no reembolsable. Así, al igual que fue el FAD en el pasado, FONPRODE parece destinado a ser un gran cajón de sastre, en el que encontramos una enorme dispersión de mecanismos, algunos de los cuales plantean muchas dudas en cuanto a su posible impacto sobre el desarrollo.

¿Qué hay dentro del cajón de sastre de FONPRODE?

En primer lugar el FONPRODE contempla diferentes líneas de financiación no reembolsable, que en el presupuesto de 2011 supondrá tan sólo un tercio de los fondos disponibles (300 millones de euros). Estas incluyen donaciones Estado a Estado, que si consideramos como referencia la distribución de los fondos del FAD de 2010, será probablemente la línea que menos recursos obtendrá. También se incluyen contribuciones a organismos multilaterales de desarrollo no financieros, principalmente organismos de Naciones Unidas y otros de ámbito regional o sectorial. En el año 2010 el Estado español contribuyó a más de 50 fondos multilaterales no financieros con cerca de 600 millones de euros, lo que si nos atenemos al PACI 2011 este año se reducirá a poco más de 200 millones de euros. Una de las características de estas aportaciones ha sido en los últimos años la enorme diversidad y la aparente falta de planificación sobre a qué organismos y sectores se quiere contribuir.

Esta partida se complementa con contribuciones no reembolsables a Fondos de Instituciones Financieras Internacionales (IFIs)[xii], Fondos multidonantes y Fondos para países en post-conflicto y frágiles, también creados o gestionados desde las IFIs. Estos incluyen parte de los fondos gestionados por el Banco Mundial para la lucha contra el Cambio Climático. De esta forma se rompe con el principio de adicionalidad sobre los fondos que el Gobierno español se ha comprometido a aportar en el marco de la lucha contra el cambio climático, ya que éstos no se diferencian del resto de fondos de AOD.
FONPRODE contempla también una serie de instrumentos de financiación reembolsable. La financiación reembolsable es el 68% del fondo y llega a suponer el 15,24% de toda la AOD neta presupuestada para 2011. Cabe recordar aquí que la Ley de creación de FONPRODE imponía un límite de un 5% de la AOD bruta como fondos reembolsables, por lo que el Gobierno español ha incumplido su propia ley en el primer año de existencia del Fondo.
En cuanto a los mecanismos de financiación reembolsable previstos, el primero de ellos son créditos, préstamos y líneas de financiación en Estados, administraciones regionales, provinciales y locales y entidades del sector público, de países menos adelantados, de renta baja y media. Incluye también créditos a organismos multilaterales de desarrollo e IFIs. Si bien el uso de créditos y líneas de financiación para Estados había sido una de las principales herramientas utilizadas por el antiguo FAD, en los últimos años, y sobre todo el 2010, su peso había disminuido. Prevemos, pues, que en el futuro FONPRODE pueden ir ganando peso las líneas de crédito y otras aportaciones reembolsables a través de intermediarios financieros como las IFIs y otros organismos multilaterales, por encima del crédito directo a Estados o administraciones públicas del Sur. En cualquier caso, sea de forma directa, sea a través de IFIs, estos fondos reembolsables no dejan de ser AOD en forma de crédito para países del Sur, es decir, AOD que se acaba convirtiendo en deuda externa para los países empobrecidos.
En este sentido es importante recordar el papel que estas IFIs han jugado a lo largo de los años en los procesos de empobrecimiento de los países del Sur. A través de sus aportaciones el Gobierno español legitima estas instituciones y sus operaciones. Debemos tener en cuenta que, entre aportaciones reembolsables y no reembolsables en 2010 se aportaron más de 600 millones de Euros a las IFIs, y aunque en 2011 la cifra será sensiblemente inferior, ésta se mantendrá en niveles importantes. Más allá de apoyar el paradigma neoliberal que promueven las IFIs, ¿tiene el Gobierno español otros intereses para mantener las elevadas aportaciones a estas instituciones?

Por un lado, destinar fondos de la AOD a través de otras instituciones resulta una forma rápida de llegar a los compromisos de AOD fijados en los Planes de Cooperación, sin necesidad de aumentar la capacidad de gestión de la AECID y traspasando la responsabilidad de estos fondos a las instituciones internacionales. Pero por otro lado, supone también una inversión de futuro, manteniendo buenas relaciones con estas instituciones, y así asegurar que las empresas españolas obtengan contratos en las licitaciones de las mismas. Así, entre 2003 y 2009, según datos del ICEX, las empresas españolas consiguieron cerca de 1.500 millones de dólares en contratos de proyectos sólo del Banco Mundial y del Banco Interamericano de Desarrollo (lo que supone más de 200 millones de dólares al año de retorno para la economía española) [xiii]. En 2010, la Corporación Financiera Internacional del Banco Mundial (junto con otros 23 inversores) mantenía una cartera de inversión de 6.200 millones de dólares a través de empresas españolas[xiv].
En segundo lugar, y siguiendo con los mecanismos de financiación reembolsable, FONPRODE prevé líneas de concesión directa de microcréditos y fondos rotatorios, así como participaciones en entidades o vehículos de inversión financiera (bancos y fondos de inversión) para el fomento de actividades microfinancieras, hasta un total de 100 millones de euros en 2011 según el PACI. No entraremos en profundidad en el análisis de los impactos de los microcréditos en el desarrollo, pero sí queremos señalar que, si bien este mecanismo cuenta con numerosos defensores, también hay quien señala los impactos negativos que pueden llegar a tener sobre los empobrecidos. Para Carlos Gómez Gil, “buena parte de los microcréditos se han diseñado como instrumentos de un mercado neoliberal y global, avanzado hacia instrumentos pensados ​​por y para los ricos, capaces de generar espacios clientelares, de dependencia y control sobre grupos vulnerables, como fórmulas nuevas de financiación para ONG y grupos de poder que vacían toda la carga de injusticia y maldad que rodea la existencia de la gigantesca pobreza”[xv].
Por último, FONPRODE prevé fondos reembolsables para la adquisición de “capital o cuasicapital en instituciones financieras y vehículos de inversión”. Este mecanismo incluye aportaciones que hace el Gobierno, con recursos de la AOD y a través de FONPRODE, en fondos de capital, fondos de fondos, fondos de capital riesgo, fondos de capital semilla y otros fondos de inversión. Estos fondos están participados por otros actores, sean inversores privados o públicos, como otros gobiernos a través de sus Instituciones Financieras de Desarrollo, o las IFIs, y gestionan inversiones en el sector privado con elevados niveles de rentabilidad. Algunas de las características más preocupantes respecto a la transferencia de recursos de AOD a este tipo de vehículos de inversión son:

• Se fomenta cada vez más el uso de intermediarios financieros, de forma que los donantes pierden capacidad de control sobre los proyectos y el modelo de desarrollo que se está financiando. El objetivo de estos intermediarios es principalmente el retorno de la inversión, y raramente tienen mandato de desarrollo.
• En este sentido los fondos de capital suelen invertir en sectores rentables como infraestructuras, telecomunicaciones, nuevas tecnologías, biotecnología o agroindustria. Raramente encontramos fondos de inversión en sectores marginales, quizás sí requieren capital, de manera que a través de este mecanismo se suelen financiar iniciativas privadas que fácilmente podrían encontrar recursos entre los inversores privados.
• Según estudios de Corner House, que ha seguido durante años la evolución de los fondos de inversión, éstos tienen un alto nivel de fracaso en relación a los resultados de los proyectos financiados. El fracaso llega a un 70% en el caso de los fondos de capital riesgo[xvi].
• Al no tener mandato de desarrollo, no siguen criterios ni estándares de financiación responsable, a nivel social, ambiental, de género, de respeto a los derechos humanos. Existen numerosos ejemplos documentados sobre casos de corrupción en el uso de fondos de inversión[xvii].
• A menudo, con el objetivo de incrementar los retornos a los inversores, tienen impactos negativos como pérdida de puestos de trabajo, precarización del empleo y otros. Se han vinculado también a procesos como el acaparamiento de tierras.
• Muchos de estos fondos tienen sede en jurisdicciones clasificadas como Paraísos Fiscales en el “Financial secrecy Index” de la Tax Justice Network[xviii]. Este ha sido el caso de 3 de los 4 fondos de inversión que han recibido recursos de FAD en 2010. En efecto, tanto el African Agriculture Fund (que recibió 30 millones de euros), como el Fondo ISSIF para infraestructuras en África Sub-sahariana (que recibió 15 millones) tienen sede en Islas Mauricio. Asimismo, el Fundo de Investimento Privado – ANGOLA SCA SICAV-SIF (que recibió 6 millones de euros) tiene sede en Luxemburgo. Finalmente, durante 2010 el Gobierno español aportó a través de FAD 15 millones de euros al Fondo Africano de Garantías (creado por el Banco Africano de Desarrollo), también con sede en Mauricio.
• Son a menudo fondos opacos y se pierde la posibilidad de control por parte de los pequeños inversores, como suelen ser las agencias de desarrollo públicas, como el caso de FONPRODE.

Tal y como afirma Nicholas Hildyard, de Corner House, experto en el análisis de fondos de inversión, “a pesar de estos mecanismos han sido implicados en la crisis financiera de los años recientes, su uso se está incrementando, dando a pensar que las finanzas para el desarrollo se están convirtiendo simplemente en otra sección de los mercados financieros”[xix]. Si nos atenemos a las declaraciones que algunos responsables de la AECID han hecho en presentaciones públicas de FONPRODE, podemos prever que esta línea de financiación sea una de las más priorizadas en cuanto a recursos. Es importante destacar que esta línea responde a la premisa de reforzar la inversión en el sector privado para fomentar el desarrollo. Por lo tanto, y tal y como decíamos al inicio, de situar la empresa privada con ánimo de lucro como un agente clave de la cooperación internacional.
Por último, es importante señalar que la Oficina de FONPRODE creada AECID para administrar el fondo, no sólo utilizará intermediarios financieros (sean fondos de inversión o instituciones internacionales) para la gestión de los fondos, sino que también se prevé la posibilidad de encargar parte de la gestión del propio FONPRODE y asistencias técnicas a terceros. En este sentido, ya en 2010, la empresa pública P4R, especializada en comercio exterior, recibió 5 millones de euros de FAD para identificación, valoración y seguimiento de proyectos FAD. Por lo que ha podido saber el ODG P4R se está situando como muy probable aliada de la oficina de FONPRODE en la planificación de la distribución de fondos. Finalmente, la consultoría Analistas Financieros Internacionales (AFI), especializada en asesoría financiera, ha elaborado al menos un informe sobre el futuro de la cooperación financiera española, tratando específicamente FONPRODE. En este informe se acaba proponiendo que COFIDES, dedicada a la internacionalización de la economía y empresas españolas, se constituya en la entidad financiera de desarrollo española que gestione los fondos de cooperación financiera actualmente asignados a FONPRODE.

¿Sigue FONPRODE el rumbo adecuado hacia el desarrollo?
En primer lugar cabe destacar que a través de FONPRODE se seguirá generando endeudamiento en el Sur. Los insuficientes mecanismos de control y seguimiento previstos y, sobre todo, la imposibilidad de controlar los fondos prestados a través de intermediarios como las IFIs o los fondos de inversión, dejan abierta la puerta a la generación de más deudas ilegítimas y a la promoción de inversiones irresponsables. El Gobierno español, al no prever la realización de Auditorías Integral Públicas niega la posibilidad de asumir la corresponsabilidad que pueda tener en la generación de estas deudas e inversiones ilegítimas.
En cuanto a los mecanismos de control previstos (evaluaciones sociales y medioambientales iniciales sólo para aquellos proyectos que la propia oficina de FONPRODE o los Fondos de Inversión directamente valoren que tienen riesgo social y ambiental; evaluaciones aleatorias realizadas por el mismo FONPRODE; informes anuales a través del Congreso, Senado y Consejo de Cooperación; y evaluación general cada 2 años), éstos se basan en marcos institucionales, como pueden ser las Políticas de Sostenibilidad social y ambiental y las Normas de desempeño de la CFI del Banco Mundial o la aplicación de los Principios Rectores sobre negocios Derechos Humanos de Naciones Unidas. Ambos marcos han sido valorados por diferentes entidades de la sociedad civil como insuficientes. En el caso de las Normas de la CFI, la misma evaluación interna del Banco Mundial concluyó que éstas no garantizaban que los fondos destinados a través de la CFI favorecieran los más empobrecidos[xx]. Por otra parte, no se prevé la participación de la sociedad civil en los procesos de toma de decisión y la información sólo estará disponible después de la aprobación de los proyectos. Se prevé un mecanismo para que las comunidades afectadas puedan denunciar ex-post el incumplimiento del código de financiación responsable FONPRODE, pero no se prevé qué vías se utilizarán para dar a conocer la existencia de este mecanismo ni la posibilidad que sean organizaciones de la sociedad civil española las que tramitan las denuncias.
En definitiva, FOPRODE no resulta, como se afirma en el preámbulo de la Ley que lo creó, la “respuesta a una reivindicaciones histórica de la sociedad española y, especialmente, de las Entidades sin ánimo de lucro Especializadas en cooperación internacional para el desarrollo”. Para muchas de estas entidades, entre las que nos encontramos, FONPRODE es un paso más hacia la privatización de la cooperación internacional, que no responde a la necesidad de hacer frente al problema de la generación de deudas ilegítimas, y que aleja la cooperación pública española del paradigma de cooperación transformadora. Tomando el rumbo de FONPRODE, volvemos a la casilla de salida, en la que el crecimiento económico toma el lugar del desarrollo humano y sostenible.