El cas de del nou Fons per al Desenvolupament (FONPRODE)

Iolanda Fresnillo. Observatori del Deute en la Globalització. Una versió més curta d’aquest article va ser publicada a CanalSolidari.

29 de juny de 2011

Es preveuen temps difícils per la cooperació i els moviments de solidaritat internacional. La crisi econòmica ofereix, a aquells que veuen els compromisos en cooperació internacional com una imposició heretada de temps passats, l’oportunitat per desmantellar la feina feta durant les darreres dues dècades d’avenços. Ens afrontem a moments de canvis profunds en les polítiques públiques de cooperació internacional, dels que les retallades pressupostàries són l’aspecte més visible.

El govern espanyol va aprovar el passat 4 de març el Pla Anual de Cooperació Internacional (PACI) per a 2001 amb una retallada de més de 1.000 milions d’euros respecte a 2010[i]. La retallada prevista en els pressupostos de la Generalitat de Catalunya per a 2011 és de 27 milions d’euros, amb una reducció del 55% respecte al pressupost de 2010[ii]. Aquesta retallada deixa l’AOD catalana a 22 milions d’euros, a nivells inferiors als de l’any 2002[iii]. Són retallades que es repeteixen a d’altres Comunitats Autònomes i ajuntaments. Retallades sovint superiors, com en el cas català, a les que es donen en d’altres partides del pressupost.

No obstant això el pas enrere no es dóna només en termes quantitatius, sinó també es comencen a fer passos en direcció contrària a la d’un paradigma per a una cooperació transformadora, que semblava ja generalment acceptat. En aquest procés destaquem un factor que serà clau en el futur: el creixent paper de l’empresa privada en les polítiques públiques de cooperació. Així doncs, les polítiques de cooperació internacional no només disposaran de menys recursos econòmics, sinó que estan sota un procés de transformació en el que el sector privat canalitzarà i/o rebrà una part cada cop major d’aquests escassos recursos, en detriment, entre d’altres, dels recursos gestionats per les ONGs o directament per les comunitats al Sud.

En aquest article volem analitzar aquesta tendència a partir d’un dels instruments que estan cridats a ser clau en el futur de la política de cooperació espanyola. L’aprovació del Fons per al Desenvolupament (FONPRODE) el passat 22 d’octubre de 2010 és la confirmació de l’aposta de l’administració espanyola per la cooperació financera com a eina i pel sector privat com a l’actor clau en les polítiques de cooperació internacional.

Coronant el sector privat en la cursa pel desenvolupament

Si bé en els darrers temps hem vist com des de diverses administracions s’estan fent passes per a atorgar a l’empresa privada un paper cada cop més rellevant en les polítiques de cooperació, és necessari recordar que el sector privat fa dècades que participa d’aquestes polítiques. A través de l’ajuda lligada, de les conversions de deute per inversions privades o de les polítiques dels bancs multilaterals de desenvolupament com el Banc Mundial, l’empresa privada havia jugat un important paper en l’execució de projectes de desenvolupament. A més, des de fa dècades existeixen agències públiques que, sota el discurs de la promoció del desenvolupament, donaven suport al sector privat, com pot ser el cas de la Corporació Financera Internacional del Banc Mundial o de COFIDES en el cas espanyol[iv]. Així, les empreses privades han estat beneficiant-se de la gestió de recursos de la cooperació internacional durant dècades.

Tot i no tractar-se, doncs, d’una novetat, en els darrers anys hi ha hagut una transformació fonamental, ja que el sector privat ha passat de ser un mer implementador a ser presentat com a actor clau, promotor del desenvolupament.

Un dels arguments principals seria que, mentre les polítiques de cooperació desplegades fins ara han centrat la seva mirada en la promoció de serveis socials, no han prestat prou atenció al creixement econòmic dels països destinataris dels fons. El sector privat es presenta com a l’únic capaç de promoure aquest creixement econòmic i, en conseqüència, com a imprescindible per a la promoció del desenvolupament. Es vincula de forma directa i acrítica creixement econòmic i desenvolupament, tot i que el primer no ha estat mai garantia del segon.

En aquest sentit, el Pla Director de la Cooperació Espanyola (2009-2012) considera fonamental integrar el sector privat empresarial en el sistema de cooperació “pel seu potencial com a actor de desenvolupament”[v]. La nova convocatòria de l’Agència Espanyola de Cooperació Internacional al Desenvolupament (AECID) per a la cooperació empresarial afirma al seu cop que “s’ha constatat que per al progrés dels països no n’hi ha prou amb els recursos i instruments tradicionals de l’Ajuda Oficial al Desenvolupament (AOD) emprats fins ara. De fet, els fluxos financers privats amb els països en desenvolupament -per al finançament, el comerç i la inversió- assoleixen valors molt per sobre de l’AOD. Això ha portat a considerar la importància del creixement econòmic i el capital privat com a aspectes clau per a la reducció de la pobresa i la millora de les condicions vida dels més desfavorits. En aquest context, el sector privat pot contribuir a la creació d’ocupació decent i l’expansió d’oportunitats de negoci, i per tant a un increment de recursos fiscals, la qual cosa podria tenir efectes positius sobre altres àmbits socials com la salut o l’educació (…) el potencial de les empreses també és indubtable que fa a la transferència de coneixements i tecnologia, afavorint la capacitació i l’enfortiment de capacitats a nivell local, així com en tot que fa a les bones pràctiques de gestió i en l’orientació de aquesta a l’obtenció de resultats”[vi].

La crisi econòmica ha portat a un important reforçament de diverses iniciatives en aquest sentit. Per una banda, la reducció cada cop més important dels pressupostos públics de cooperació ha portat a algunes administracions a apuntar l’empresa privada com una possible font per pal·liar l’escassetat de recursos. Però a la vegada, en el marc de la crisi, administracions i acadèmics apunten també a la necessitat de donar suport als processos d’internacionalització de l’empresa catalana i espanyola per a que aquesta pugui accedir a nous mercats i així suplir la manca de demanda en els mercats locals.

És en aquest àmbit on es planteja que, donant un paper més rellevant a l’empresa com a agent de cooperació, no només guanya la cooperació (en recursos i capacitats empresarials) sinó també l’empresa (en mercats i oportunitats de negoci). Aquest argument està en línia amb aquells que defensen el model de capitalisme inclusiu que proposen les teories de la base de la piràmide. Es promou l’expansió de les activitats empresarials cap a un nou nínxol de mercat de 4.000 milions de pobres, oferint-los la possibilitat d’entrar en la societat de consum. Es tracta de promoure negocis rentables que serveixen als pobres. Per a Coimbatore Krishnarao Prahalad, un dels pioners en les teories de la base de la piràmide, “els pobres no volen caritat, volen ser jugadors actius en l’economia de mercat”[vii]. S’argumenta que es promou una relació mútuament beneficiosa entre empreses i persones excloses. Es promou el desenvolupament a l’hora que es fa negoci.

Finalment, s’uneixen a aquests arguments aquell que mostra el treball de les ONGs com a poc eficient. Davant la manca d’eficiència i visibilitat dels resultats del treball realitzat per les organitzacions de la societat civil sense ànim de lucre, es presenta l’empresa com un agent altament professional, expert en el seu àmbit i, per tant, més eficient.

En aquest marc es fomenten mecanismes com els Partenariats Públic-Privats i s’obren convocatòries de subvencions per a que les empreses realitzin projectes de cooperació empresarials[viii]. I és també en aquest marc on hem de situar el nou Fons de Promoció del Desenvolupament (FONPRODE).

FONPRODE: un nou rumb per la cooperació financera

El procés de reforma del Fons d’Ajuda al Desenvolupament (FAD) ha donat lloc a la creació de dos nous instruments: el Fons d’Internacionalització de l’Empresa Espanyola (FIEM) que, sense comptabilitzar com a AOD, està lligat a la compra de béns i serveis espanyols; i el FONPRODE, un fons de cooperació financera, que comptabilitza com a AOD i, a priori, està totalment deslligat d’interessos comercials espanyols[ix].

El FONPRODE, que serà gestionat per una Oficina creada per a aquest propòsit a l’AECID, substitueix el que era el FAD Cooperació (deslligat d’interessos comercials) part del FIDE (Fons per Institucions Financerers Internacionals i Gestió de Deute Extern) i el Fons de Microcrèdits. Un cop aprovat el reglament del Fons[x], és previsible que aquest es posi en marxa de forma immediata. En els Pressupostos de l’Estat de 2011 s’han assignat fins a 945 milions d’euros per a FONPRODE, que suposa un 22% de tota l’AOD prevista al 2011, el que dóna una idea de la importància del nou fons.

Si bé FONPRODE està a priori dedicat “exclusivament a eradicar de la pobresa, reduir les desigualtats i inequitats socials entre persones i comunitats, així com promoure la igualtat de gènere, la defensa dels drets humans i el desenvolupament humà i sostenible dels països empobrits”[xi], els instruments que es preveuen i la seva funcionalitat no semblen els més adequats per a assolir aquests objectius. De fet, una de les seves principals característiques és la gran diversitat d’instruments que preveu, de finançament directe i indirecte (a través d’intermediaris financers), reemborsable i no reemborsable. Així, al igual que va ser el FAD en el passat, FONPRODE sembla destinat a ser un gran calaix de sastre, en el que trobem una enorme dispersió de mecanismes, alguns dels quals plategen molts dubtes en quant al seu possible impacte sobre el desenvolupament.

Què hi ha dins del calaix de sastre de FONPRODE?

En primer lloc el FONPRODE contempla diferents línies de finançament no reemborsable, que en el pressupost de 2011 suposarà tan sols un terç dels fons disponibles (300 milions d’euros). Aquestes inclouen donacions Estat a Estat, que si considerem com a referència la distribució dels fons del FAD de 2010, serà probablement la línia que menys recursos obtindrà. També s’inclouen contribucions a organismes multilaterals de desenvolupament no financers, principalment organismes de Nacions Unides i d’altres d’àmbit regional o sectorial. L’any 2010 l’Estat espanyol va contribuir a més de 50 fons multilaterals no financers amb prop de 600 milions d’euros, el que si ens atenem al PACI 2011 enguany es reduirà a poc més de 200 milions d’euros. Una de les característiques d’aquestes aportacions ha estat en els darrers anys l’enorme diversitat i l’aparent manca de planificació sobre a quins organismes i sectors es vol contribuir.

Aquesta partida es complementa amb contribucions no reemborsables a Fons d’Institucions Financeres Internacionals (IFIs)[xii], Fons multidonants i Fons per a països en post-conflicte i fràgils, també creats o gestionats des de les IFIs. Aquests inclouen part dels fons gestionats pel Banc Mundial per la lluita contra el Canvi Climàtic. D’aquesta forma es trenca amb el principi d’addicionalitat sobre els fons que el Govern espanyol s’ha compromès a aportar en el marc de la lluita contra el canvi climàtic, ja que aquests no es diferencien de la resta de fons d’AOD.

FONPRODE contempla també una seguit d’instruments de finançament reemborsable. El finançament reemborsable és el 68% del fons i arriba a suposar el 15,24% de tota l’AOD neta pressupostada per a 2011. Cal recordar aquí que la Llei de creació de FONPRODE imposava un límit d’un 5% de l’AOD bruta com a fons reemborsables, de manera que el Govern espanyol ha incomplert la seva pròpia llei en el primer any d’existència del Fons.

Pel que fa als mecanismes de finançament reemborsable previstos, el primer d’ells són crèdits, préstecs i línies de finançament a Estats, administracions regionals, provincials i locals i entitats del sector públic, de països menys avançats, de renta baixa i mitjana. Inclou també crèdits a organismes multilaterals de desenvolupament i IFIs. Si bé l’ús de crèdits i línies de finançament per a Estats havia estat una de les principals eines utilitzades per l’antic FAD, en els darrers anys, i sobretot al 2010, el seu pes havia disminuït. Preveiem, doncs, que en el futur FONPRODE poden anar guanyant pes les línies de crèdit i altres aportacions reemborsables a través d’intermediaris financers com IFIs i d’altres organismes multilaterals, per sobre del crèdit directe a Estats o administracions públiques del Sud. En qualsevol cas, sigui de forma directa als Estats, sigui a través d’IFIs, aquests fons reemborsables no deixen de ser AOD en forma de crèdit per a països del Sud, és a dir, AOD que s’acaba convertint en deute extern per als països empobrits.

En aquest sentit és important recordar el paper que aquestes IFIs han jugat al llarg dels anys en els processos d’empobriment dels països del Sud. A través de les seves aportacions el Govern espanyol legitima aquestes institucions i les seves operacions. Hem de tenir en compte que, entre aportacions reemborsables i no reemborsables al 2010 es van aportar més de 600 milions d’Euros a les IFIs, i tot i que al 2011 la xifra serà sensiblement inferior, aquesta es mantindrà a nivells importants. Més enllà de donar suport al paradigma neoliberal que promouen les IFIs, té el Govern espanyol altres interessos per a mantenir les elevades aportacions a aquestes institucions?

Per una banda, destinar fons de l’AOD a través d’altres institucions resulta una forma ràpida d’arribar als compromisos d’AOD fixats en els Plans de Cooperació, sense necessitat d’augmentar la capacitat de gestió de l’AECID i traspassant la responsabilitat d’aquests fons a les institucions internacionals. Però per una altra banda, suposa també una inversió de futur, mantenint bones relacions amb aquestes institucions, i així assegurar que les empreses espanyoles obtinguin contractes en les licitacions de les mateixes. Així, entre 2003 i 2009, segons dades de l’ICEX, les empreses espanyoles van aconseguir prop de 1.500 milions de dòlars en contractes de projectes només del Banc Mundial i del Banc Interamericà de Desenvolupament (el que suposa més de 200 milions de dòlars a l’any de retorn per a l’economia espanyola)[xiii]. Al 2010, la Corporació Financera Internacional del Banc Mundial (juntament amb d’altres 23 inversors) mantenia una cartera d’inversió de 6.200 milions de dòlars a través d’empreses espanyoles[xiv].

En segon lloc, i seguint amb els mecanismes de finançament reemborsable, els FONPRODE preveu línies de concessió directa de microcrèdits i fons rotatoris, així com participacions en entitats o vehicles d’inversió financera (bancs i fons d’inversió) per al foment d’activitats microfinanceres, fins a un total de 100 milions d’euros al 2011 segons el PACI. No entrarem en profunditat en l’anàlisi dels impactes dels microcrèdits en el desenvolupament, però sí que volem assenyalar que, si bé aquest mecanisme compta amb nombrosos defensors, també hi ha qui assenyala els impactes negatius que poden arribar a tenir sobre els empobrits. Per a Carlos Gómez Gil, “bona part dels microcrèdits s’han dissenyat com a instruments d’un mercat neoliberal i global, avançat cap a instruments pensats per i per als rics, capaços de generar espais clientelars, de dependència i control sobre grups vulnerables, com fórmules noves de finançament per a ONG i grups de poder que buiden tota la càrrega d’injustícia i iniquitat que envolta l’existència de la gegantina pobresa”[xv].

En darrer lloc, FONPRODE preveu fons reemborsables per a l’adquisició de “capital o quasicapital en institucions financeres i vehicles d’inversió”. Aquest mecanisme inclou aportacions que fa el Govern, amb recursos de l’AOD i a través de FONPRODE, a fons de capital, fons de fons, fons de capital risc, fons de capital llavor i d’altres fons d’inversió. Aquests fons estan participats per altres actors, siguin inversors privats o públics, com altres governs a través de les seves Institucions Financeres de Desenvolupament, o les IFIs, i gestionen inversions en el sector privat amb elevats nivells de rendibilitat. Algunes de les característiques més preocupants respecte a la transferència de recursos d’AOD a aquest tipus de vehicles d’inversió són:

• Es fomenta cada cop més l’ús d’intermediaris financers, de forma que els donants perden capacitat de control sobre els projectes i el model de desenvolupament que s’està finançant.
• L’objectiu d’aquests intermediaris és principalment el retorn de la inversió, i rarament tenen mandat de desenvolupament. En aquest sentit els fons de capital acostumen a invertir en sectors rentables com infraestructures, telecomunicacions, noves tecnologies, biotecnologia o agroindústria. Rarament trobem fons d’inversió en sectors marginals, que potser sí requereixen capital, de manera que a través d’aquest mecanisme s’acostumen a finançar iniciatives privades que fàcilment podrien trobar recursos entre els inversors privats.
• Segons estudis de Corner House, que ha seguit durant anys l’evolució dels fons d’inversió, aquests tenen un alt nivell de fracàs en relació als resultats dels projectes finançats. El fracàs arriba a un 70% en el cas dels fons de capital risc[xvi].
• Al no tenir mandat de desenvolupament, no segueixen criteris ni estàndards de finançament responsable, a nivell social, ambiental, de gènere, de respecte als drets humans. Existeixen nombrosos exemples documentats sobre casos de corrupció en l’ús de fons d’inversió[xvii].
• Sovint, amb l’objectiu d’incrementar els retorns als inversors, tenen impactes negatius com pèrdua de llocs de treball, precarització del treball i d’altres. S’han vinculat també a processos com l’acaparament de terres.
• Molts d’aquests fons tenen seu a jurisdiccions classificades com a Paradisos Fiscals en el “Financial Secrecy Index” de la Tax Justice Network[xviii]. Aquest ha estat el cas de 3 dels 4 fons d’inversió que han rebut recursos de FAD al 2010. En efecte, tant l’African Agriculture Fund (que va rebre 30 milions d’euros), com el Fons ISSIF per a infraestructures a Àfrica Sub sahariana (que en va rebre 15 milions) tenen seu a Illes Maurici. Així mateix, el Fundo de Investimento Privado – ANGOLA S.C.A. SICAV-SIF (que va rebre 6 milions d’euros) té seu a Luxemburg. Finalment, durant 2010 el Govern espanyol va aportar a través de FAD 15 milions d’euros al Fons Africà de Garanties (creat pel Banc Africà de Desenvolupament), també amb seu a Maurici.
• Són sovint fons opacs i es perd la possibilitat de control per part dels petits inversors, com acostumen a ser les agències de desenvolupament públiques, com el cas de FONPRODE.

Tal i com afirma Nicholas Hildyard, de Corner House, expert en l’anàlisi de fons d’inversió, “malgrat aquests mecanismes han estat implicats en la crisi financera dels anys recents, el seu us s’està incrementant, donant a pensar que les finances pel desenvolupament s’estan convertint simplement en una altra secció dels mercats financers”[xix]. Si ens atenem a les declaracions que alguns responsables de l’AECID han fet en presentacions públiques de FONPRODE, podem preveure que aquesta línia de finançament sigui una de les més prioritzades en quant a recursos. És important destacar que aquesta línia respon a la premissa de reforçar la inversió en el sector privat per a fomentar el desenvolupament. Per tant, i tal i com dèiem a l’inici, de situar l’empresa privada amb ànim de lucre com un agent clau de la cooperació internacional.

Per acabar, és important assenyalar que l’Oficina de Fonprode creada a l’AECID per administrar el fons, no només farà servir intermediaris financers (siguin fons d’inversió o institucions internacionals) per a la gestió dels fons, sinó que també es preveu la possibilitat d’encarregar part de la gestió del propi fonprode i assistències tècniques a tercers. En aquest sentit, ja al 2010, l’empresa pública P4R, especialitzada en comerç exterior, va rebre 5 milions d’euros de FAD per a identificació, valoració i seguiment de projectes FAD. Pel que ha pogut saber l’ODG P4R s’està situant com a molt probable aliada de l’oficina de Fonprode en la planificació de la distribució de fons. Finalment, la consultoria Analistas Financieros Internacionales (AFI), especialitzada en assessoria financera, ha elaborat al menys un informe sobre el futur de la cooperació financera espanyola, tractant específicament FONPRODE. En aquest informe s’acaba proposant que COFIDES, dedicada a la internacionalització de l’economia i empreses espanyoles, es constitueixi en l’entitat financera de desenvolupament espanyola que gestioni els fons de cooperació financera actualment assignats a FONPRODE.

Segueix FONPRODE el rumb adequat cap al desenvolupament?

En primer lloc cal destacar que a través de FONPRODE es seguirà generant endeutament al Sud. Els insuficients mecanismes de control i seguiment previstos i, sobretot, la impossibilitat de controlar els fons prestats a través d’intermediaris com les IFIs o els fons d’inversió, deixen oberta la porta a la generació de més deutes il·legítims i a la promoció d’inversions irresponsables. El Govern espanyol, al no preveure la realització d’Auditories Intergrals Públiques nega la possibilitat d’assumir la corresponsabilitat que pugui tenir en la generació d’aquests deutes i inversions il·legítims.

Pel que fa als mecanismes de control previstos (avaluacions socials i mediambientals inicials només per aquells projectes que la pròpia oficina de FONPRODE o els Fons d’Inversió directament valorin que tenen risc social i ambiental; avaluacions aleatòries realitzades pel mateix FONPRODE; informes anuals a través del Congrés, Senat i Consell de Cooperació: i avaluació general cada 2 anys), aquests es basen en marcs institucionals, com poden ser les polítiques de sostenibilitat social i ambiental i les Normes d’acompliment de la CFI del Banc Mundial o l’Aplicació dels Principis Rectors sobre negocis Drets Humans de Nacions Unides. Ambdós marcs han estat valorats per diferents entitats de la societat civil com a insuficients. En el cas de les Normes de la CFI, la mateixa avaluació interna del Banc Mundial va concloure que aquestes no garantien que els fons destinats a través de la CFI afavorissin els més empobrits[xx]. Per altra banda, no es preveu la participació de la societat civil en els procesos de presa de decisió i la informació només estarà disponible després de l’aprovació dels projectes. Es preveu un mecanisme per a que les comunitats afectades puguin denunciar ex-post l’incompliment del codi de finançament responsable de FONPRODE, però no es preveu quines vies es faran servir per a donar a conèixer l’existència d’aquest mecanisme ni la possibilitat que siguin organitzacions de la societat civil espanyola les que tramitin les denuncies.

En definitiva, FOPRODE no resulta, com s’afirma en el preàmbul de la Llei que el va crear, la “resposta a una reivindicació històrica de la societat espanyola i, especialment, de les entitats sense ànim de lucre especialitzades en cooperació internacional per al desenvolupament”. Per a moltes d’aquestes entitats, entre les que ens trobem, FONPRODE és un pas més cap a la privatització de la cooperació internacional, que no respòn a la necessitat de fer front al problema de la generació de deutes il·legítims, i que allunya la cooperació pública espanyola del paradigma de cooperació transformadora. Agafant el rumb de FONPRODE, tornem a la casella de sortida, en la que el creixement econòmic pren el lloc del desenvolupament humà i sostenible.